기후변화 대응과 지속가능발전의 인류사회 노력
1. 기후변화 대응과 UN 협약의 발전
1-1. 1992년 UN 기후변화협약(UNFCCC) 체결
1992년 6월 브라질 리우데자네이루에서는 유엔환경개발회의(UNCED)에서 마련한 유엔기후변화협약(UNFCCC)을 채택하였다. 이는 선진국과 개도국이 ‘공동의 그러나 차별화된 책임’에 따라 각자의 능력에 맞게 온실가스를 감축할 것을 약속한 협약이다. 협약 최고의 의사결정기구는 당사국총회(COP)이며, 협약의 이행 및 과학ㆍ기술적 측면을 검토하기 위해 ‘이행을 위한 부속기구(SBI)’와 ‘과학 및 기술 자문을 위한 부속기구(SBSTA)’를 두고 있다.
- UNCED: United Nations Conference on Environment & Development
- UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change
- 공동의 그러나 차별화된 책임: Common But Differentiated Responsibilities
- COP: Conference of Parties
- SBI: Subsidiary Body for Implementation
- SBSTA: Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice
유엔기후변화협약은 차별화된 책임 원칙에 따라 협약 부속서 1에 포함된 42개국에 대해 2000년까지 온실가스 배출 규모를 1990년 수준으로 안정화시킬 것을 권고하였다. 부속서 1에 포함되지 않은 개도국에 대해서는 온실가스 감축과 기후변화 적응에 관한 보고, 계획 수립, 이행과 같은 일반적인 의무를 부여하였다. 한편, 협약 부속서 2에 포함된 24개 선진국에 대해서는 개도국의 기후변화 적응과 온실가스 감축을 위해 재정과 기술을 지원하는 의무를 규정하였다.
부속서 1에 해당하는 국가는 협약 채택 당시 OECD, 동유럽(시장경제전환국가) 및 유럽경제공동체(EEC) 국가들이며, 부속서 2는 그중 OECD와 EEC 국가들만을 포함한다. 우리나라를 포함한 비(非)부속서1 국가들은 감축의무를 부담하지 않는 개도국으로 분류된다.
- EEC: European Economic Community
부속서 1에 해당하는 국가는 벨라루스, 불가리아, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 모나코, 폴란드, 루마니아, 러시아, 슬로바키아, 슬로베니아, 우크라이나, 크로아티아, 리히텐슈타인, 몰타 + 부속서 2 국가 + EEC이다. 부속서 2에 해당하는 국가는 호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아이슬란드, 아일랜드, 이탈리아, 일본, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국, 미국 + EEC이다.
1-2. 1997년 UN 교토의정서(Kyoto Protocol) 채택
1997년 일본 교토에서 개최된 제3차 유엔기후변화협약(UNFCCC) 당사국총회(COP3)에서는 교토의정서(Kyoto Protocol)를 채택하였다. 여기에는 선진국들의 수량적인 온실가스 감축의무가 들어 있는데, 교토의정서는 기후변화의 주범인 6대 온실가스(이산화탄소, 메탄, 이산화질소, 수소불화탄소, 과불화탄소, 육불화황 – 국제적으로 삼불화질소를 포함하여 7대 온실가스로 부름)를 정의하였다. 교토의정서는 부속서 1에 해당하는 국가들에게는 제1차 공약 기간동안(2008-2012년)에 온실가스 배출량을 1990년 수준 대비 평균 5.2% 감축하는 의무를 부과하였다. 비부속서 1에 해당하는 국가들에게는 유엔기후변화협약에서와 마찬가지로 온실가스 감축과 기후변화 적응에 관한 보고, 계획 수립, 이행 등 일반적인 조치를 요구하였다.
이산화탄소(CO2)의 주요 배출원은 화석연료 연소, 산림의 훼손에 기인하며 메탄(CH4)은 쓰레기매립, 탄광, 가축, 퇴비, 천연가스 생산에 의해 발생한다. 메탄은 이산화탄소에 대비한 GWP가 21이다. 아산화질소(N2O)는 자연발생, 질소비료, 유동층 연소장치에 기인하며 310에 해당하는 수소불화탄소(HFCs)는 냉장고나 에어컨의 냉매에 기인하고 GWP는 1300이다. 과불화탄소(PFCs)의 배출원은 전자제품, 도금산업, 반도체의 세척용, 소화기 등이며 GWP는 7000이나 된다. 육불화황(SF6)은 전기절연재, 반도체, 디스플레이, 알루미늄 업종에서 주로 배출되며 GWP는 무려 2만 3900이나 된다.
- GWP: Global Warming Potential(지구온난화지수), 이산화탄소(CO2)를 1로 기준할 때 지구온난화에 기여하는 정도를 나타낸 지수
교토의정서는 이른바 ‘신축성 메커니즘’으로 불리는 청정개발체제(CDM), 배출권거래제(ETS) 및 공동이행제도(JI)를 도입하여, 온실가스를 비용효과적으로 감축하고 개도국의 지속가능한 발전을 지원할 수 있는 계기를 마련하였다.
- 신축성 메커니즘: Flexibility Mechanism
- CDM: Clean Development Mechanism
- ETS: Emission Trading Scheme
- JI: Joint Implementation
1-3. 2015년 UN 파리협정(Paris Agreement) 채택
파리협정은 2015년 제21차 당사국총회(COP21)에서는 채택한 기후변화 협정이다. 이는 2020년부터 모든 국가가 참여하는 신기후체제의 근간이 되었다. 파리협정으로 선진국에만 온실가스 감축 의무를 부과하던 기존의 교토의정서 체제를 넘어 모든 국가가 참여하는 보편적인 기후변화 관리 체제가 마련되었다. 2015년 12월 파리에서 채택되고, 2016년 4월 22일 미국 뉴욕에서 서명된 파리협정은 10월 5일 발효 요건이 충족되어 30일 후인 11월 4일 공식 발효되었다.
파리협정 발효 이후 처음으로 개최된 2016년 제22차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP22)에서는 2018년까지 파리협정 이행에 필요한 세부 지침을 마련하자는 데 합의하였다. 이와 관련하여 2018년에 폴란드 카토비체에서 개최된 제24차 당사국총회(COP24)에서는 파리협정 제6조(국제탄소시장) 지침을 제외한 감축, 적응, 투명성, 재원, 기술이전 등 8개 분야 16개 지침을 채택하였다. 그리고 마침내 2021년 스코틀랜드 글래스고에서 개최된 제26차 당사국총회(COP26)에서 6년간 치열한 협상을 진행해 온 국제탄소시장 지침을 타결함으로써 파리협정의 세부 이행규칙(Paris Rulebook)을 완성하였다1.
2. 2015년 UN 파리협정의 의의 및 특징
UN 파리협정은 모두가 참여하는 포괄적 체제로써 온도 목표를 합의하고 자발적 감축 목표를 설정하도록 한다. 선진국과 개도국 간 구분 비 목록화, 주기적 점검 및 지속적 목표 강화 체제를 갖추었다. 교토의정서 체제하에서는 감축 의무 부담 국가가 40여개국으로 전 세계 온실가스 배출량의 22%에 불과한 반면에 파리협정 체제하에서는 197개국, 전 세계 배출량의 95.7%(INDCs 제출 161개국 기준)에 해당한다. 교토의정서는 주로 온실가스 배출량 감축에 집중한 반면, 파리협정은 감축 뿐만 아니라 적응, 재원, 기술이전, 투명성 등 다양한 분야를 포괄한다.
- INDCs: Intended Nationally Determined Contributions(파리협정 이전 제출한 NDC)
UNFCCC(1992년)의 목표는 온실가스가 기후 체계에 위험한 영향을 미치지 않을 수준으로 대기 중 온실가스 농도를 안정화시키는 것이 목표였던 반면, 파리협정은 온도 목표를 구체화하여 파리협정 제2조에서 지구 평균 온도 상승을 2℃ 보다 훨씬 아래로 유지해야 하고, 1.5℃까지 제한하도록 노력한다고 규정하였다. 교토의정서는 개별 국가에게 온실가스 감축목표를 할당하는 방식이었던 반면, 파리협정은 각 당사국이 스스로 온실가스 감축목표(NDC)를 설정하도록 규정하였다. NDC는 각 당사국이 감축, 적응, 재원, 기술, 역량배양, 투명성 등 분야에서 취할 노력을 스스로 결정하여 제출한 목표를 의미한다.
- 훨씬 아래: well below
- NDC: Nationally Determined Contribution)
- Contribution과 Commitment: 공약(Commitment) 대신 기여(Contribution)라는 용어 사용
선진국들은 2011년 제17차 남아프리카 공화국의 더반에서 개최된 당사국총회(COP17) 합의에도 불구하고 기존 교토의정서상 선진국만 감축의무를 부담함에 따른 한계로 인해 유용성이 상실된 만큼 개도국도 온실가스 감축에 참여해야 한다는 필요성이 지속적으로 제기되어 왔었다. 기후변화 협약상 국가분류 체계를 수정하여 의무 부담국가를 확대하자는 의견, 경제발전과 온실가스 배출이 급증한 우리나라, 중국, 인도 등을 새로운 그룹으로 신설하여 추가적인 감축의무를 부과해야 한다는 주장이 제기되었다. 이에 2013년 파나마의 파나마시에서 개최된 COP19에서 감축 방식 및 수준을 각국이 스스로 결정한다는 재합의에 도달하고 모든 국가가 감축 목표를 자율 설정하자는데 의견을 같이 하였다.
교토의정서는 의무를 부담하는 부속서 1국가(선진국)와 감축 의무를 부담하지 않는 비부속서 1국가(개도국)를 명시적으로 목록화하여 구분하고 있는 반면, 파리협정은 목록화하지 않는다. 선진 당사국과 개발도상 당사국으로 구분하고 있으나 별도의 국가별 구분 목록은 없다.
- 선진 당사국: developed country Parties
- 개발도상 당사국: developing country Parties
교토의정서에서는 규정되지 않은 요소로서 파리협정 국가들은 감축 목표를 지속적ㆍ점진적으로 강화하는 체제를 갖추어 매 5년마다 국제사회 차원의 종합적 이행 상황을 점검하고, 차기 NDC는 이전 NDC 보다 강화되어야 한다는 진전원칙을 적용하고 있다. 파리협정은 NDC의 내용을 규정하고 의무를 부과하는 것이 아니라 NDC 제출 및 점검 등 관련 절차에 일정한 구속력을 부여하여 당사국이 목표를 달성해 나가도록 유도하는 체체이다.
3. 2015년 UN 지속가능발전목표(SDGs)
지속가능발전이라는 용어는 1987년 세계환경개발위원회(WCED)가 발표한 보고서인 ‘우리 공동의 미래‘에서 정의하면서 본격적으로 사용되고 있다. “미래 세대가 그들의 필요를 충족할 수 있는 능력을 저해하지 않으면서 현재 세대의 필요를 충족하는 발전”을 말한다(Development that meets the needs of the present without compromising the ability of generations to meet their own needs).
- SDGs: Sustainable Development Goals
- 우리 공동의 미래: Our Common Future
- 지속가능발전: Sustainable Development
- WCED: World Commission on Environment and Development
유엔 지속가능발전목표(UN-SDGs)는 2015년 제70차 UN총회에서 지속가능발전의 이념을 실현하기 위한 17개의 인류 공동의 목표가 192개 회원국 만장일치로 채택됐다. 이 총회에서 ‘2030 지속가능발전 의제’라고 불리는 지속가능발전목표(SDGs)를 2030년까지 달성하기로 결의했다. ‘단 한 사람도 소외되지 않는 것’이라는 슬로건과 함께 인간, 지구, 번영, 평화, 파트너십이라는 5개 영역에서 인류가 나아가야 할 방향성을 17개 목표와 169개 세부 목표로 제시하고 있다2.
- 단 한 사람도 소외되지 않는 것(no one will be left behind)
UN-SDGs는 선진국과 개발도상국, 저개발국을 포함한 모든 국가가 인류의 번영을 위해 힘씀과 동시에 환경을 보호할 것을 촉구하고 있다. UN-SDGs 채택을 통해 다양한 국가적 상황에 따라 유연성을 발휘해 각 국가에 가장 적절하고 관련 있는 목표 내 세부 목표와 지표를 골라 척도로 삼을 수 있게 됐다. 이에 세계 각국은 SDGs를 이행하기 위한 많은 노력을 하고 있다.
SDGs는 2000년부터 2015년까지 시행된 밀레니엄개발목표(MDGs)를 종료하고 2016년부터 2030년까지 새로 시행되는 유엔과 국제사회의 최대 공동목표다. 인류의 보편적 문제(빈곤종식, 질병, 교육, 성평등, 난민, 분쟁 등)와 지구 환경문제(기후변화, 에너지, 환경오염, 물, 생물다양성 등), 경제 사회문제(기술, 주거, 노사, 고용, 생산 소비, 사회구조, 법, 대내외 경제)를 2030년까지 17가지 주 목표와 169개 세부목표로 해결하고자 이행하는 국제사회 최대 공동목표다.
- MDGs: Millennium Development Goals
지속가능한 발전은 건전하고 지속가능한 자연생태 보전을 위한 환경정책에 국한되지 않으며, 경제 및 사회 부문의 모든 국가 정책영역에서 환경적 지속가능성이 함께 고려되어야 한다. 세계 각국은 이러한 통합적 정책고려를 위한 범국가적 기구를 마련하여 환경, 경제 및 사회 정책에 관한 정부부처 간 협의와 조정 기능을 활성화하고 있다.
우리나라에서 ‘지속가능성’ 개념은 “현재 세대의 필요를 충족하기 위해 미래 세대가 사용할 경제·사회·환경 등의 자원을 낭비하거나 여건을 저하시키지 않고 서로 조화와 균형을 이루는 것”을 뜻한다. 2008년 제정된 ‘지속가능발전법’에서는 지속가능성 개념에 기초해 “경제의 성장, 사회의 안정과 통합, 환경의 보전이 균형을 이루는 발전”이라고 정의하고 있다.
우리나라는 2000년 발표한 ‘새천년 국가환경비전’에서 지속가능발전 원칙을 국정운영의 기조로 제시하였으며, 그 후속 조치로 동년 9월 대통령직속 자문기구로 정부, 산업계, 시민단체 등이 참여하는 ‘지속가능발전위원회’를 설치하였다. 지속가능발전위원회는 2002년 10월 2년간의 제1기 위원회 운영성과를 토대로 사회 및 경제 부문의 친환경성 제고 기능을 강화한 제2기 위원회를 발족 시켰다. 2003년 12월부터 시작된 제3기 지속가능발전위원회는 활동 영역에 국가지속가능발전에 지장을 초래하는 것으로 지적된 사회적 갈등 관리기능을 추가하고, 지속가능한 에너지정책, 물관리 정책, 국토 및 자연정책 수립과 같은 주요 국정과제 업무를 수행하였다.
- 지속가능발전위원회: Presidental Commission on Sustainable Development
2006년 5월 출범한 제4기 지속가능발전위원회는 위원회 활동의 중심을 지속가능발전 개념의 도입 및 추진기반 구축 단계에서 지속가능발전의 확산 단계로 설정하고 지속가능발전을 위한 국가비전과 전략의 구체화, 지속가능발전의 이행 및 평가 시스템의 확립, 거버넌스 중심의 지속가능발전 패러다임 확산을 축으로 하는 경제와 사회, 환경이 균형 있게 발전하는 선진국가 건설 노력 강화에 주력하고 있다.
2018년도에는 제3차 지속가능발전 기본계획을 보완하는 국가 지속가능발전목표(K-SDGs: Korean Sustainable Development Goals)를 수립하였으며 2020년에는 제4차 지속가능발전 기본계획을 수립하고 2021년부터 2040년 기간 동안의 지속가능발전 실행 계획을 담았다. 우리나라는 지속가능발전법, 기후위기대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장기본법, 국제개발협력기본법 등 정부정책 및 관련법을 통해 유엔 지속가능발전목표(UN-SDGs)의 개별목표를 이행하고 있다.